REPÈRES SUR LA GESTION ET LES FINANCES PUBLIQUES

EN FÉVRIER 2015

FINANCES PUBLIQUES

La situation d'ensemble des finances publiques à la fin janvier 2015 vue par la Cour des comptes

Le rapport public de la Cour des comptes publié le 11 février commence par une analyse de la situation d'ensemble des finances publiques à la fin janvier 2015. La Cour compare notamment la trajectoire des déficits publics effectifs à celle qui était prévue dans le cadre du programme de stabilité transmis à la Commission européenne en avril 2014. Au lieu de 3,8% du PIB en 2014, d'un retour aux 3% en 2015 et d'un équilibre structurel retrouvé en 2017, les prévisions associées à la deuxième loi de finances rectificative de 2014 font apparaître un déficit de 4,4% pour 2014, avec une amélioration en 2015 à 4,1%, un retour aux 3% en 2017 et un équilibre structurel en 2019. L'effort de redressement budgétaire paraît à la Cour insuffisant et la réalisation du programme incertaine, voire hypothétique alors que le déficit a cessé de se réduire en 2014 et que la progression de la dette n'est toujours pas maîtrisée.

Les observations et recommandations de la Cour des comptes pour 2015

La Cour des comptes a présenté le 11 février son rapport public annuel pour 2015. Il présente les observations et recommandations de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes sur 10 cas de politiques publiques et huit cas de gestion publique parmi lesquels : les agences de l'eau, les transports publics urbains de voyageurs, le réseau des œuvres universitaires et scolaires, le projet non abouti d'opérateur national de paie des agents de l'État (ONP), les trésoreries auprès des ambassades de France, les partenariats publics-privés des collectivités territoriales, la gestion directe des services de l'eau et de l'assainissement, la gestion des fonds structurels européens.

Les activités de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes en 2015

Une partie du rapport public annuel 2015 est consacré à l'organisation, au fonctionnement et à l'exercice des quatre missions des juridictions financières. Celles-ci contrôlent, respectivement aux niveaux national et territorial, 1485 et 17 105 organismes dotés d'un comptable public. L'activité juridictionnelle a donné lieu, en 2014, au prononcé par la Cour de 79 arrêts de débet pour 449 millions d'euros et, par les CRTC, de 202 jugements de débet pour 30,8 millions d'euros. Le rapport comporte des développements nouveaux sur l'appréciation par le juge financier des procédures dématérialisées et sur l'application des réformes de procédure introduite par la loi du 28 octobre 2008 et de la réforme de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics prévue par la loi du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011. Le contrôle de la gestion recouvre l'examen de la régularité et de la performance en pouvant aller jusqu'à l'évaluation de politiques publiques. L'assistance au Parlement et au Gouvernement mobilise de plus en plus la Cour qui a publié 63 rapports et référés en 2014. La Cour a répondu à 17 demandes d'enquêtes du Parlement en 2014. La certification des comptes a porté sur 1514 milliards d'euros de charges brutes dont 829 certifiées par la Cour elle-même et 302 par des commissaires aux comptes. Le rapport présente des développements importants sur le suivi des recommandations. L'indice de suivi, total ou partiel, s'améliore en 2014 pour atteindre 69,8%.

L'activité de la Cour de discipline budgétaire et financière en 2014

Le rapport annuel de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) a été publié avec le rapport annuel de la Cour des comptes. En 2014, la CDBF a été saisie de 22 affaires (15 en 2012, 11 en 2013). Elle a rendu 5 jugements (196 depuis 1948). Son activité a notamment été ralentie par les trois questions prioritaires de constitutionnalité qu'elle a transmises au Conseil d'État qui les a lui-même soumises au Conseil constitutionnel. Celui-ci, dans sa décision du 24 octobre 2014 analysée dans cette chronique, a déclaré la conformité à la Constitution des 11 articles contestés relatifs à la composition de la Cour et à la procédure devant elle. 

La dématérialisation des échanges avec les juridictions financières

Un décret du 10 février 2015, publié au JORF du 12 février, organise de manière facultative la dématérialisation des échanges de données et de transmission des actes avec les juridictions financières. Le décret, qui modifie les dispositions du code des juridictions financières, prévoit des règles d'authentification qui pourront valoir signature. À défaut de signature électronique, une signature sur papier pourra être demandée. Les caractéristiques des applications seront définies par arrêté du Premier président.

Les réserves ministérielles et parlementaires

Un référé de la Cour des comptes, en date du 27 novembre 2014 et publié le 12 février, apporte de nombreuses informations sur les « subventions pour travaux divers d'intérêt local ». 10 000 aides ont été attribuées en 2013 pour un montant de 108 millions d'euros. 20% de ces crédits constituent la réserve ministérielle distribuée à l'initiative des ministres chargés du budget et de l'intérieur, la présidence de la République ayant renoncé à ce type d'intervention depuis 2012. Le caractère discrétionnaire des crédits de la réserve parlementaire n'est pas remis en cause par la Cour qui rappelle cependant quelques règles. Les attributions font l'objet d'une publication depuis la loi organique du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, contrairement aux subventions financées par la réserve ministérielle. La Cour constate que les subventions répondent assez peu à leur objet : « soutenir les collectivités déstabilisées par des circonstances exceptionnelles », que leur gestion par les préfectures ne permettent pas de s'assurer du respect des règles applicables à toute subvention de l'État (pièces justificatives insuffisantes, pluralité des subventions, commencement anticipé des travaux, aide dépassant 80% de la dépense prévisionnelle). Elle doute de l'efficacité de ces aides et de l'efficience de leur gestion et formule deux recommandations : une réorientation de l'essentiel des crédits vers des dispositifs existants (FNADT, dotation d'équipement des territoires ruraux, dispositifs spécifiques de soutien à certaines activités...), un minimum d'encadrement juridique. L'Assemblée nationale a mis en ligne le 12 février la liste des attributions pour 2014 qui s'élève à 80 millions d'euros, chaque député disposant en moyenne de 130 000 euros.

La gestion des fonds européens

Un décret du 27 février 2015,publié au JORF du 28 février,organise la gestion des fonds européens structurels et d'investissement (FESI :Fonds européen de développement régional (FEDER),Fonds social européen (FSE), Fonds européen d'aménagement et de développement durable (FEADER), Fonds européen des affaires maritimes et de la pêche (FEAMP))conjointement entre l'Etat et les régions. Il crée un comité national Etat-régions chargé d'harmoniser la gestion des FESI et précise la composition des comités Etat-Régions coprésidés par le préfet de région et le président du conseil régional.

FINANCES LOCALES

Les conséquences de l'envolée du franc suisse sur le remboursement des emprunts toxiques

Le 15 janvier, la Banque Nationale Suisse a aboli le cours plancher du franc suisse par rapport au dollar et abaissé son taux d'intérêt à -0,75%. Cette mesure, qui vise à protéger la Suisse de l'aggravation des disparités entre les politiques monétaires menées dans les principales économies, a provoqué une augmentation rapide (+30%) du cours du franc suisse. Outre la pénalisation des entreprises suisses exportatrices, cette décision entraîne une conséquence immédiate sur les emprunts contractés par les collectivités locales et hospitalières indexés sur la différence entre les cours de l'euro ou du dollar et celui du franc suisse. La Société de financement local (SFIL), chargée de « désensibiliser » les emprunts toxiques, estime leur encours à 6,3 milliards dont 1,6 milliards indexés sur la parité euro/franc suisse. Les dispositifs d'aide, notamment le fonds de soutien créé par la loi de finances pour 2014 et doté de 1,5 milliards d'euros, voient leur modèle financier bouleversé. L'Association des maires de France a, le 12 février, demandé une augmentation du volume et une meilleure sélectivité du fonds de soutien. Par un communiqué du 24 février, le Gouvernement a annoncé le doublement de la capacité d'intervention à 15 ans du fonds de soutien, financé par moitié par l'État et par les banques, ainsi que la possibilité de relever le plafond d'aide de 45%. La date butoir de dépôt des dossiers reste fixée au 30 avril.

FINANCES SOCIALES

Les emprunts toxiques des hôpitaux

La Fédération Hospitalière de France a réagi vivement à l'envolée du franc suisse dans un communiqué du 2 février, estimant que la dette des hôpitaux, qui ont un encours de 1,5 milliards d'emprunts toxiques, ont vu leur dette alourdie de 500 millions d'euros en quelques jours. Elle menace d'utiliser toutes les voies de recours disponibles tant au niveau national qu'européen et de cesser le paiement des échéances des emprunts toxiques. Dans un communiqué du 24 février, le Gouvernement a annoncé avoir porté le montant du fonds de soutien de 100 à 400 millions d'euros à 10 ans et intégralement financé par les banques.

Le contrôle des prestataires de formation professionnelle

Un rapport de l'Inspection générale des affaires sociales de novembre 2014 et publié le 18 février examine le contrôle par les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) du service fait par les organismes de formation. La vingtaine d'OPCA, investis depuis la loi du 5 mars 2014 d'une mission de contrôle des prestataires qu'ils financent, exercent cette mission de manière très inégale alors que les crédits pour la formation professionnelle et l'apprentissage s'élèvent à 32 milliards dont 5 gérés par les OPCA.

La CSG est, pour la Cour de justice de l'Union européenne, un prélèvement social

Par un arrêt du 26 février 2015, de Ruyter, la Cour de justice de l'Union européenne, saisie par un renvoi préjudiciel du Conseil d'État français, a jugé que les contributions sociales (CSG et CRDS) ne pouvaient être prélevées sur les revenus du patrimoine perçus en France par un non-résident cotisant à un régime de sécurité sociale à l'étranger, en vertu d'un principe de non-cumul des législations sociales. Elle confirme ainsi la décision qu'elle avait rendue en 2000 sur les revenus d'activité ou de remplacement et persiste à considérer la CSG comme « un prélèvement qui présente un lien direct et suffisamment pertinent avec les branches de sécurité sociale » alors que le Conseil constitutionnel l'a toujours qualifiée « d'imposition ».

FISCALITÉ

L'avis du Conseil des prélèvements obligatoires sur la fusion IR/CSG

Le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) sur « Impôt sur le revenu, contribution sociale généralisée : quelles réformes ? », rédigé en réponse à une demande de la commission des finances du Sénat, a été rendu public le 4 février. Les principes à prendre en considération dans les projets de réforme fiscale sont, pour le CPO, le cadre familial de l'appréciation des capacités contributives, la progressivité de l'effort fiscal, la prise en compte des effets de seuil pour les revenus modestes, la préservation de l'autonomie du financement de la protection sociale par l'impôt. La fusion suppose la résolution de nombreux problèmes : les divergences d'assiette, les mécanismes de conjugalisation et de familiarisation, les niches fiscales de l'IR (34 milliards), les règles de recouvrement, les transferts entre contribuables. Pour contourner ces difficultés, le CPO étudie un « ensemble de réformes » plus facile à mettre en œuvre à court terme que la « réforme d'ensemble ». Les deux impôts seraient conservés mais rapprochés. Ce qui impliquerait pour l'IR de réduire les niches fiscales, d'organiser l'imposition contemporaine des revenus avec mensualisation obligatoire, de choisir entre différents modes d'individualisation (option pour une imposition défamiliarisée, plafonnement du quotient conjugal, adaptation du système des parts). Pour la CSG, il conviendrait de rendre la CSG universelle, même sur les bas revenus, de fusionner la CSG et divers prélèvements sociaux annexes, de refondre les taux de la CSG sur les revenus de remplacement, de rendre la CSG plus progressive en harmonisant la différentiation des taux selon la provenance et le montant des revenus. Enfin, il serait possible de mieux articuler les deux impôts par la suppression de la déductibilité partielle de la CSG et par l'utilisation plus large du revenu fiscal de référence comme mode d'évaluation des ressources du foyer… Ces réformes permettraient, à rendement constant, d'obtenir des résultats significatifs en termes de simplification, de rendement et d'équité et de préparer une éventuelle fusion que le CPO n'écarte pas à plus long terme.

La fiscalité écologique

La « stratégie nationale de la transition écologique vers le développement durable » a été adoptée au Conseil des ministres du 4 février 2015. Elle rappelle l'objectif de convergence de la fiscalité écologique française (4,16% des prélèvements obligatoires) avec la moyenne européenne (6,19%). L'orientation des comportements des acteurs économiques par la fiscalité est déjà assurée par exemple par la composante carbone des taxes sur les émissions de polluants et la consommation de combustibles fossiles, l'augmentation des taxes sur le diésel ou les taxes sur la consommation d'eau. La fiscalité écologique doit s'inscrire dans une réforme plus globale de la fiscalité en conciliant le développement de la fiscalité écologique avec la baisse des prélèvements obligatoires et en faisant en sorte que l'ensemble du système fiscal encourage la transition écologique.

Les « swissleaks »

Le 9 février, le journal « Le Monde » a publié un dossier sur le vaste système de fraude fiscale impliquant la banque HSBC Private Bank suisse en révélant le nom des personnes dont « les comptes faisaient apparaître la fraude la plus importante ou dont les fonctions ou la notoriété pouvaient appeler à un devoir d'exemplarité ». Les données sont extraites de fichiers volés par un informaticien de la banque et retraitées par une équipe de journalistes appartenant à un consortium international de journalistes d'investigation. Les listes feraient apparaître les coordonnées de 100 000 clients, qui ne sont pas tous des fraudeurs, et 20 000 sociétés offshore. 180 milliards auraient transité par ces comptes et 5,8 milliards auraient été dissimulés dans des paradis fiscaux pour les seuls clients Français. Ces 6000 Français dont 3000 désignations exploitables ont fait l'objet de 2304 contrôles fiscaux engagés par la direction nationale de vérification des situations fiscales cependant qu'une centaine de dossiers auraient fait l'objet de poursuites pénales pour fraude fiscale ou blanchiment de fraude fiscale. La banque a rappelé que les données avaient pour origine un délit pénal, qu'elle coopérait avec l'administration, que ces listes pouvaient contenir des erreurs, ce que conteste les journalistes, et qu'elle a pris des mesures décisives pour mettre un terme à ces pratiques.

GESTION ET ORGANISATION ADMINISTRATIVE

Création du centre informatique pour les ressources humaines

Un décret du 9 février 2015, publié au JORF du 11 février, crée le Centre interministériel des services informatiques relatifs aux ressources humaines. Ce service à compétence nationale est rattaché conjointement à la direction du budget, à la direction générale des finances publiques et à la direction générale de l'administration et de la fonction publique. Succédant à l'Opérateur national de paie, il a une mission large de mobilisation des systèmes informatiques pour améliorer l'efficacité de la gestion des ressources humaines et faire progresser la dématérialisation.

La réforme des services régionaux de l'État

Le Premier ministre a adressé le 18 février aux préfets de région une circulaire relative à la réorganisation des services régionaux de l'État pour leur demander d'élaborer un diagnostic territorial avant le 30 avril. S'inscrivant dans les orientations données dans une communication au Conseil des ministres du 2 juillet 2014 et parallèle à la réforme de la carte des régions, cette réforme fait également l'objet des travaux de la revue des missions de l'État et de la mission inter-inspections sur la réorganisation de l'État territorial qui seront rendus fin mars. Des préfets et des directeurs régionaux préfigurateurs seront désignés en avril. Le Premier ministre leur adressera en mai les principes directeurs de la réorganisation.

Le rapport de la Cour des comptes sur l'action de la Douane dans la lutte contre les trafics

La Cour des comptes a rendu public le 19 février son rapport sur l'action de la Douane dans la lutte contre les fraudes et trafics demandé par le Comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques de l'Assemblée nationale. Le rapport analyse l'évolution des fonctions douanières dans le contexte européen, relève que les performances de cette direction, principalement orientée vers le triptyque « stupéfiants, tabac, contrefaçons », sont difficiles à évaluer, que son réseau terrestre et ses moyens aéronavals peuvent être adaptés et que la coopération avec des services tels que la DGFiP, TRACFIN, l'Agence nationale de la sécurité des médicaments ou le ministère de l'intérieur devrait être mieux organisée. En annexe le rapport présente un monographie des douanes du Royaume-Uni, des Pays-Bas, de l'Allemagne et de l'Espagne.

Le plan « administration exemplaire »

Une circulaire du 17 février du Premier ministre aux membres du Gouvernement lance l'élaboration d'un plan d'action interministériel « administration exemplaire pour l'environnement 2015-2020 ». Des plans ministériels devront être établis pour le 30 juin 2015. Ils seront étendus ultérieurement aux établissements publics et opérateurs de plus de 250 agents. Ils porteront sur les économies d'énergie, la mobilité durable, l'économie des ressources et la réduction des déchets, le respect de la biodiversité. Le suivi sera assuré par le Conseil général du développement durable.

ÉCONOMIE

Le programme national de réformes

Le Conseil des ministres du 18 février a adopté le programme national de réformes (PNR) destiné à être transmis chaque année à la Commission européenne avec le programme de stabilité. Il donne une vision panoramique des réformes de structures dont beaucoup concernent directement ou indirectement les finances et la gestion publiques : réduction des prélèvements sur les entreprises, adaptation de la règlementation des marchés des biens et services, fonctionnement du marché du travail et dialogue social, simplification des formalités administratives des entreprises, efficacité de l'État et rationalisation de l'action publique.

Éducation financière et parcours de surendettement

Le ministère de l'économie a mis en ligne le 19 février deux rapports qui visent à la prévention du surendettement. Le rapport du Comité consultatif du secteur financier sur la définition et la mise en œuvre d'une stratégie nationale d'éducation financière propose d'organiser une éducation budgétaire et financière pour tous les élèves, de soutenir les compétences budgétaires et financières des français tout au long de la vie et d'accompagner les publics en situation de fragilité financière. L'étude des parcours menant au surendettement réalisée par la Banque de France souligne la combinaison de facteurs, comportements ou chocs externes, qui conduisent au surendettement. Elle détermine cinq profils : perte ou dégradation de l'emploi (23% de l'échantillon), budgets contraints (17%), recours banalisé au crédit (14%), entraide générationnelle (5%), conjonction d'évènements de vie conséquents (41%). Elle propose des pistes de prévention : promouvoir l'éducation budgétaire, traiter plus précocement les situations, organiser un réseau partenarial de conseils, recourir au microcrédit.

EUROPE

Enquête sur un procédé d'optimisation fiscale en Belgique

La Commission européenne a annoncé le 3 février qu'elle ouvrait une enquête approfondie sur le système belge de déductions des « bénéfices excédentaires » des multinationales. Il s'agit d'une réduction de l'impôt sur les sociétés correspondant à l'avantage qui résulterait de l'appartenance à un groupe multinational. Cette déduction, qui fait l'objet d'une décision anticipée de l'administration, peut aller jusqu'à 90% du bénéfice imposable. La Commission n'exclut pas que cet avantage, réservé aux entreprises appartenant à un groupe international, soit qualifiable d'aide d'État faussant la concurrence. Elle rappelle qu'elle a commencé à enquêter sur les pratiques de rulings fiscaux dès décembre 2013, qu'elle a élargi la collecte de renseignements à l'ensemble des États membres en décembre 2014 et qu'elle a ouvert quatre enquêtes formelles concernant Apple en Irlande, Starbucks aux Pays-Bas, Fiat Finance & Trade et Amazon au Luxembourg.

Les orientations du budget 2016

Le conseil Écofin du 17 février, outre l'approbation d'un projet de règlement sur le Fonds européen d'investissements stratégiques (FEIS), a fixé les premières orientations du budget de l'Union pour 2016. Il a souligné la nécessité de « trouver un équilibre entre assainissement budgétaire et investissements afin de stimuler la croissance » et, par ailleurs, de maîtriser rigoureusement le niveau des engagements et des crédits de paiements. Il a noté une réduction des engagements restant à liquider (RAL) qui s'élèvent encore à 189 milliards à la fin 2014.

Un accord sur la Grèce

Les ministres des finances de la zone euro se sont réunis à plusieurs reprises pour débattre des conditions de poursuite des aides financières à la Grèce qui ont fait l'objet de négociations techniques. La Grèce a souhaité l'interruption du programme d'aide conditionnelle, un plan relais provisoire de quelques mois et la renégociation d'un nouveau plan plus soutenable avec un autre interlocuteur que la « troïka ». Le 4 février, la BCE a arrêté l'approvisionnement des banques grecques en liquidités en refusant les obligations grecques apportées en garantie collatérale. Le 16 février, l'Eurogroupe a indiqué que l'extension du programme d'ajustement économique en voie d'achèvement au 28 février est la meilleure solution, ce qui n'excluait pas des éléments de souplesse négociés entre la Grèce et les « institutions ». Il demandait à la Grèce de faire parvenir une demande de prolongation du programme assortie d'une série d'engagements clairement définis. Le 20 février, l'Eurogroupe a accepté le principe d'une prolongation de l'accord-cadre d'assistance financière pour une durée maximale de quatre mois sous réserve de l'examen, qui s'est avéré positif, de la liste des réformes envisagées par le Gouvernement grec portant notamment sur la lutte contre la fraude et la corruption. La négociation se poursuit pour définir un nouveau programme d'aide qui concilie les aspirations du gouvernement grec qui doit rembourser une dette de 320 milliards d'euros, soit 175% de son PIB, et les intérêts des institutions européennes.

L'activité de la BEI

La Banque européenne d'investissement, outil de financement à long terme de l'Union européenne, a présenté ses résultats le 23 février. Elle a accordé 77 milliards d'euros de prêts en 2014, dont 8,2 en France. Le Fonds européen d'investissement, qui lui est rattaché, a mobilisé 3,3 milliards pour faciliter l'accès des PME et ETI aux financements. La BEI estime qu'elle atteindra dès mars 2015 son engagement de porter son volume de prêts à 180 milliards en 3 ans en contrepartie de l'augmentation de capital de 10 milliards souscrite par les États en 2013. Elle participera activement à la mise en place du Fonds européen stratégique d'investissement (FESI).

L'avis de l'Union européenne sur la situation budgétaire française

La Commission européenne a émis le 25 février une recommandation au Conseil sur la situation française dans le cadre de la procédure de surveillance des déséquilibres macroéconomiques dite du « semestre européen ». La France est avec la Bulgarie le seul pays au stade 5 de la procédure. Le collège est d'avis d'autoriser la France à différer jusqu'en 2017 le retour à un déficit inférieur au seuil des 3%. Mais, constatant que les mesures prises en 2014 sont insuffisantes, il recommande l'adoption de mesures « décisives » et une surveillance renforcée. Cette recommandation sera soumise au Conseil Écofin à la fin du mois de mars. L'avis définitif de la Commission sur l'activation de la procédure de déficit renforcé pourrait intervenir en mai après examen du projet national de réformes et projet de stabilité et de croissance que la France transmettra à la Commission en avril. Le 26 février, la Commission a publié un rapport sur le bilan approfondi de la prévention et de la correction des déséquilibres macroéconomiques en France qui passe en revue les données relatives aux finances publiques et à l'économie française. Le 27 février, la Commission a rendu publique sa proposition de « recommandation visant à ce qu'il soit mis fin à la situation de déficit excessif en France ». Rappelant la procédure pour déficit excessif initiée en 2009,les recommandations successives repoussant le délai imparti pour un retour sous la barre des 3% et les dernières prévisions de la Commission (4,1% de déficit nominal et 97,1% d'endettement public en 2015), la proposition de recommandation accorde à la France un nouveau délai de deux ans pour mettre fin à sa situation de déficit excessif, fixe une trajectoire précise de déficit nominal (4% en 2015,3,4% en 2016 et 2,8% en 2017), d'effort structurel annuel (0 ,5%,0,8%,0,9%) et de mesures supplémentaires (0,2%,1,2%,1,3%). Les premières mesures devront être prises avant le 10 juin 2015. Des économies devront être recherchées dans tous les secteurs. Des réformes structurelles globales et ambitieuses devront être poursuivies. Les éventuelles recettes supplémentaires devront être affectées intégralement à la réduction du déficit. La loi de programmation des finances publiques devra être révisée. La France devra produire tous les six mois un rapport sur les progrès de son assainissement budgétaire.


MLC